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如果在构成要件层面不能扎紧违法圈的口子，那么法律效果的法定也会沦为空中楼阁。

[42] 必要和目的限制原则强调处理个人信息的边界，即仅能实施达成目的所必需的信息处理行为，不得进行与处理目的无关的个人信息处理，后续利用信息时也不得违背该目的，除非是基于公共利益、科学或者历史研究、统计此三类目的。相比之下，GDPR的可操作性更强，可资借鉴。

若将其排除在告知义务主体外，将不利于信息主体合法权益的保障。政府依法定职权处理个人信息是行使信息行政权的行为，具有单方性、职权性特点，与信息主体之间形成的是不平等的行政法律关系，具有实现行政管理目的或维护公共利益的目的正当性，一般无需信息主体的同意，相反，信息主体有时还需要予以配合。告知程序制约行政权力的逻辑在于缓解政府与信息主体之间的信息不对称。周汉华：《个人信息保护的法律定位》，载《法商研究》2020 年第 3期。若想从根本上解决上述立法和行政实践中的突出问题，并系统建构符合政府机关处理个人信息公法特性的告知义务制度，则需要深入探究政府机关处理个人信息告知义务的理论基础，为制度建构提供理论指导和支撑。

因为行政机关在处理个人信息时并不总是亲力亲为，很多政府数据库都是通过法律规范授权或经行政机关委托在处理公民个人信息，因而告知的主体也应当包括被授权或委托的组织等。而私法主体经信息主体同意处理个人信息是一种民事主体的自主活动，双方之间是平等的民事法律关系。若按该区分方式，在当前《行政处罚法》第9条的列举项中，警告、通报批评、罚款、没收违法所得、没收非法财物、行政拘留等是针对单种利益的处罚，而吊销或暂扣许可证件、降低资质、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业等则是对涉及多种利益的处罚的抽象规定。

[26]我国《宪法》（1999年）第13条规定：国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。如前述，仅有上位法抽象概括规定的措施不能视为已被该上位法创设，故不在可选用的范围内。而吊销许可证的处罚剥夺的是相对人获得许可证的利益。按照耶利内克的观点，权利乃是依意志力而保护的利益。

下位法即便获得授权也不能剥夺上位法所创设利益的核心部分，原因有二： 其一，若下位法可以选用剥夺利益核心部分的措施，则下位法与上位法在运用该项处罚方面将没有区别。在部分国家，宪法上财产权的范围甚至仅及于土地、房屋等较为重要的财产，小额的财产损害尚不足以启动宪法上的财产权保障条款。

暂扣某公民的许可证并未在核心层面影响许可利益，但吊销许可证则是对许可利益核心内容的剥夺。还有一些利益相当重要，它们得到了宪法这种特殊法规范的确认，可被称为宪法上的利益。（二）措施选用权 处罚措施的选用权是指下位法在上位法所创设的具体处罚中，选择其中的一种或几种以惩罚自己所新规定的违法行为的权力。禁止被授权主体剥夺利益的核心部分就是对下位法的措施程度设定权的限制，使下位法仅可运用较轻的处罚。

王建学：论地方团体法人的基本权利能力，《政法论坛》2011年第5期，第102页。宪法理论上认为，对这种无保留的基本权利的限制来自于宪法本身。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。上位法可以授权下位法行使措施选用权的规范原理可被归结为功能主义原则。

但刑罚剥夺的通常是宪法上的利益，[27]一般不涉及普通法规范上或法规范外的利益。本文系国家社会科学基金重大项目社会信用体系的法律保障机制研究（项目编号：21ZD199）和国家社会科学基金青年项目地方性立法事务与央地立法权分配研究（项目编号：19CFX025）的阶段性成果。

[12]这些利益均可以被公权力机关所剥夺，作为对违法行为的惩罚，但利益的重要性程度有所差异。行政法规和地方性法规设定（选用）诸如限制开展生产经营活动、责令停产停业、限制从业等处罚措施时，需要首先判断相关生产、营业、从业许可的创设规范。

[35]但还有一些《宪法》上关于基本权利的规定并未设置法律保留条款，如第38条：中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。三、行政处罚措施设定权的类型 从功能上说，行政处罚是行政机关惩治违法行为的工具，而各种处罚措施共同构成了惩治违法行为的工具箱。[21]参见王贵松：论行政处罚的制裁性，《法商研究》2020年第6期，第24页。但规范未肯定并不代表相对人不能享有这些利益，只是相关主体享有法规范外的利益不是一种应然状态，而是一种实然状态。但必须承认，此处区分的准确度有赖于各类基本权利内涵和外延的清晰性。[33]上述观念来自于一般法理，极具启发性但还未经过系统论证。

如只有有权设定行政许可的法规范才能限制或剥夺资格。这些称号背后所蕴含的精神利益在该条例制定以前尚不存在，事实上是由该条例直接产生的。

而与之相比，规章的选用权范围似乎就要小得多，仅限于警告、通报批评和罚款。因此，同位保留原则虽然尚未被宪法或法律确认，但基于对法规范体系整体的理解，该原则是始终存在的。

[19]我国《宪法》第45条即规定公民有获得物质帮助的权利。规范外利益之所以没有被法规范所肯定，是因为在当前阶段，还没有必要对其加以特殊的保护和关注，或者说，将其变为一种规范上的利益也许会带来更大的社会成本。

另一方面，同位保留原则有利于增加处罚的灵活性。文章来源：《中外法学》2022年第4期。若由地方性法规所创设，则应为地方性法规上的利益，如户外广告设置许可等。[10]不过，新的构成要件中有一种特殊情况，即空白构成要件。

[24]参见赵宏，见前注[22]，第160页。目前《行政处罚法》上对规章罚款金额的限制就是典型的针对程度设定权的规范。

相似的例子还可以继续列举，如我国《宪法》第34条规定：中华人民共和国年满十八周岁的公民……都有选举权和被选举权。在功能主义进路下，国家权力的分工是建立统治和形成权力的过程，要为政治共同体创造稳定有效的秩序，使国家权力得到恰当安排，让国家得以建构起来并能作出合理决策，进而实现共同体之目的。

[35]相似的规定了法律保留的条款还比如《宪法》第34条：中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。因为，对于由上位法设定的行政许可来说，若上位法自身未作规定，地方性法规不宜规定吊销措施。

这从规范原理上说并不合适。还需要补充说明的是，在同位保留原则的适用过程中，可能会出现一种措施影响多方面利益的情形。其次，有些法规范上的利益的成立是以在抽象意义上剥夺宪法上的利益为基础的。其中，法律可以设定各种行政处罚。

针对一类利益的处罚规定仅应被视为一种抽象概括，而非措施创设。越重要的利益，核心部分在其中的占比就越大，对影响该利益的行为的容忍程度就越低。

第三，避免地方侵扰中央事务。[30]不过程度的量变有时会导致质变，高程度的惩戒（如没收个人财产）和低程度的惩戒（如小额罚款）完全可以被认为是两种不同的措施，此时程度设定权的不同实质就是措施创设权的不同。

沈岿：社会信用体系建设的法治之道，《中国法学》2019年第5期，第37-40页。行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。

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